刘海强
（沂水县跋山水库管理中心，山东 临沂 276400）
2021 年3 月，全国人大通过了国民经济和社会发展的“十四五”规划，其中提到加强水利基础设施建设，并公布了重大引调水、供水灌溉、防洪减灾三个方面的国家水网骨干工程。据统计，2021 年中国水利项目建设资金超8 000 亿，水利建设投资对国民经济的发展具有十分显著的拉动作用，水利建设迎来了高速发展时期。
人为地对水文或者水势进行干预和改造，必然会对当地的生态环境甚至气候造成严重的影响。国家在环境保护方面出台了大量的法律法规，如2015年开始实施的《中华人民共和国环境保护法》等，但是这些法律法规存在着原则性强、规定分散、适用领域笼统等问题。无论是基于“环境权”理论亦或“环境争议”理论，公众无疑是具有参与权的。公众的参与保证了水利工程环境影响评价工作的客观性、完整性和有效性。基于对比分析法、半结构访谈法对公众参与水利工程环境影响评价工作情况进行调查，分析当前公众参与水利工程环境评价工作存在问题，并提出针对性对策。
相关法律法规明确表示，在水利工程项目规划与建设阶段，要求征求当地居民的意见，如环评工作应当有公众参与。但是环境影响评价制度尚不完善，在各领域的应用实施中都存在着诸多问题，如对于环境影响工作中，谁参与、如何参与、什么时候参与、参与范围等都没有明确的规定。李妮、原超等国内相关学者就公民参与环境影响评价工作都有侧重研究，发表研究成果。总体可重点概括为：参与公众的范围、信息公开、征求公众意见及信息反馈机制四部分。
2.1 基于对比分析法参与环境影响评价工作现状分析
选取2020-2021 年所有公示的项目进行统计研究。根据生态环境部官网信息，两年间公示的建设项目环境影响评价共计61项工程，其中水利工程为29项。现针对参与对象、信息公开、征求公众意见、信息反馈机制四方面的情况进行统计。
2.1.1 参与对象
数据显示，参与的公众主体主要由水利工程建设项目所在地的个人和组织组成。其中，组织以当地的政府部门、事业单位为主。根据资料显示，公示的环境影响评价中的29 项水利工程，公众参与同时涉及个人和政府部门的共有7 项，占比24.14%；
仅有政府部门参与的共有5项，占比17.24%；
涉及社会环保组织或第三方参评的共有9 项，占比31.03%；
其中没有公众参与的项目共有8项，占比27.59%，如图1所示。
图1 参与对象种类及其占比图
2.1.2 信息公开方式
根据资料显示，所公示的项目中信息公开方式主要有四种，分别为网络公示、现场张贴公告、电视播放公示以及报纸公示。同时，有些项目会采取两种及以上的方式进行公示。通过统计，29项项目均进行了公示，其中仅采用一种公示方式的项目只有3 项，占比10.34%；
采用两种公示方式的项目共有17项，占比58.62%；
采用三种及以上公示方式的项目共有9项，占比31.06%，如图2所示。
图2 信息公示方式种类数量图
2.1.3 征求公众意见
根据资料显示，公众参与方式主要有两种，即座谈会以及调查问卷。根据统计，共有8 项项目采用了座谈会方式，占比27.59%；
采用调查问卷方式的项目数量为5项，占比17.24%；
两种方式都采用的项目数量为11项，占比37.93%；
未征求公众意见的项目数量为5项，占比17.24%，如图3所示。
图3 征求公众意见方式及数量图
2.1.4 信息反馈统计
经过对公示信息的统计，发现收到公众反馈的项目有9项，占比31.03%；
未收到公众反馈的项目有20项，占比68.97%。
公众参与水利建设项目环境影响评价的总体情况一般。参与的公众主体、参与形式以及信息反馈机制都有待改进。据统计信息公开方式也由传统的单一化向多样化发展，这也证明了政府部门对公众参与环评工作的重视程度，环评工作也更规范化。
2.2 基于半结构访谈法的公众参与环境影响评价工作现状分析
2.2.1 访谈对象的选择
由于水利工程建设项目具有技术复杂、涉及环保、经济以及工程多专业等特点。所以在考虑水利工程特点的基础上，选取专家学者、水利部门工作人员、相关从业人员、普通民众、环保人士五类访谈对象。此次访谈对象每一类包括20 人，共计100人组成，如表1所示。
表1 访谈对象情况表
2.2.2 设置访谈提纲
考虑水利工程环评特点，将访谈提纲设置为“三段式”，包括前期阶段、引入问题阶段以及深入调查阶段，并根据研究内容确定提纲重点问题，如表2所示。
表2 访谈提纲内容设置表
2.2.3 访谈结果
在访谈前期阶段，大部分访谈对象表示对环境影响评价了解一些，但是了解不深，只有3 人表示不了解。根据访谈数据统计，参与过环境影响评价的有57 人。访谈对象均表示对水利工程了解一些，直接或间接参与过水利工程建设项目的有59 人，主要以政府相关部门工作人员和专家学者为主。71 人表示现阶段的社会环评参与度比以前要高很多，19 人则认为变化不大，10人表示不了解。
在引入问题阶段，在回答“您认为公众有参与水利建设项目环评的必要吗？”这个问题时，答案出现了截然不同的两个极端。专家学者认为公众参与是十分必要的，能够保证公众的知情权、监督权等权利，也可以保证水利工程建设项目环境影响评价的客观性和完整性。而普通民众认为意义不大，他们认为水利工程建设项目环境影响评价一般都是形式，不具有实际意义。在谈到阻碍因素时，被访谈者普遍认为是缺乏参与形式、专业性太强、无法提出有效意见、参与路径较少等原因阻碍了公众参与水利工程建设项目环境影响评价。
在深入调查阶段，大部分民众认为公众可以参与水利工程环境影响评价中的意见征求工作。同时，专家学者一致认为水利工程建设项目环境影响评价需要公众监督，而普通民众认为监督权应当落在实处，即认为应当具有监督权，但是当前落实不到位。专家学者认为公众参与水利工程建设项目环境影响评价工作需要创新，包括参与方式、渠道等方面，而普通民众多表示不了解。
3.1 公众参与水利工程环境影响评价工作存在问题
公众参与主体方面，存在三方面问题。首先，公众参与主体范围模糊，即“公众”包括哪些人，界定不明显。按照传统的思维方式，公众应当是指与水利建设项目具有直接利益关系的人。但是按照这样的选择公众群体的方式，忽略了因项目建设而间接受到影响的个人或团体。按照相关规定，相关单位应听取“公众”范围之外的意见。其次，参与的公众缺乏专业性，水利工程一般技术比较复杂，专业性较强，对环境的影响也是多方面的。因此，在对水利工程建设项目进行环境影响评价时，应综合考虑。由于群众一般受教育水平较低，对水利工程以及环评了解不充分，这就造成公众参与水利建设项目环评的目的难以实现。最后，公众参与水利建设项目环评的形式单一。公众在参与环境影响评价时，一般处于被动接受信息的阶段，具有一定的滞后性，往往是项目开工建设一段时间后才进行信息的公示，这样公众参与水利建设项目的环境影响评价就具有形式主义的色彩。
信息公开方面，存在公开信息内容不完善以及公开路径也较为局限。根据相关要求，环境影响评价阶段公开的信息应当包括环境影响报告书、项目基本概况等实体性方面。但是，我们应当还要关注程序正当方面，即环境影响评价工作程序合法合规问题，如编制的环境影响评价报告是否符合规范等。同时，相关规定要求公示途径包括网上公示、报纸公示以及公告等，但是随着时代的发展，这些方式已经难以满足当前的需要。由于大多数项目在进行公示时存在不在乎的心理，公示效果较差，严重侵犯了公众的知情权。
在信息反馈方面，存在缺少信息反馈方式的问题。公众在对水利工程建设项目进行充分了解后，在环境影响评价方面会形成自己的看法或者意见，公众的看法或意见需要反馈给公众组织者或项目组织建设者。虽然《环境保护法》规定了公众能够采用邮件、信函等方式对环境有关问题进行反应，但对于一般群众来说，由于环保意识本身就比较薄弱，一般不会通过上述方式进行意见的反馈或问题的提出。
3.2 完善公众参与水利工程环境影响评价对策
首先，扩大“公众”的范围。公众参与的主体除了应包括水利建设项目所在地附近的个人和团体外，还应当将可能受到间接影响的个人或团体吸纳到环境影响评价工作中来，这样才不违背公众参与环境影响评价的初心。其次，还应鼓励专业人士参与水利建设项目的环境影响评价工作，如环境工程、水利工程、生态保护以及经济方面的专家，这些专业人士具备专业化的知识，也不涉及个人利益，往往能够公平、公正的对环境影响进行综合评价。最后，加强公众的环保教育，环保意识的提高有利于激发公众参与环境影响评价的积极性。公众从被动参与到主动参与，能够促进中国生态文明建设的进程。
在信息公开方面，除了传统的网上公示、报纸刊登以及电视播放三种途径外，还应当充分利用新媒体进行公示，如微信公众号、抖音官方账号以及报纸的客户端等。同时，还可以借助这些新媒体进行意见的收集和反馈，相比于传统的邮件、传真等方式更便捷。这样不仅确保了公众的知情权，也保证了公众的参与权。
在信息反馈方面，除了上述利用新媒体进行反馈意见的收集之外，还可创新其他公众信息反馈渠道，如构建专门的网站或者论坛，在平台上可以反馈意见或者建言献策，并且安排专人对平台进行维护，对信息进行整理、汇总，并及时在平台上做出反馈。同时，还应当注意水利建设项目环境影响的后评价。因此，对其进行后评价是十分有必要的，如果后续环境出现问题，在制定补救措施时，必须听取公众的意见。
基于对比分析法、半结构访谈法对公众参与水利工程环境影响评价工作情况进行了调查。根据调查结果对存在的问题进行了系统的分析，并制定了针对性措施。为促进中国公众参与水利工程环境影响评价提供了借鉴。
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