【摘 要】 农民工是我国城镇化的主体，也是推动我国经济持续健康增长的重要力量。随着城镇化发展，农民工的构成特征和诉求发生了一系列变化，住房问题已经成为制约我国城镇化速度和质量稳步提升的重要因素，而且由于农民工缺乏在城镇的稳定长期住房，农村“减人不减地”的现象已经极大威胁了土地安全问题。本文基于上述分析，提出了几条关于解决农民工城镇长期住房问题的建议。
【关键词】 农民工 城镇 长期 住房
农民工城市住房与其对城市的贡献已形成相当大的反差，这种状况不仅不利于农民工自身的生存和发展，也最终会影响到城市、乃至城乡社会经济的整体发展。2010年的中央一号文件，明确了当前和今后一个时期的城镇化推进要把握住两个重点：一是要注重中小城市和小城镇的发展，要把它作为城镇化发展的重点；二是要把符合条件的农业人口转变为城市居民的过程作为城镇化的重要任务。2010年3月28日，在首届城镇投资博览会上，国家发展改革委员会副主任彭森提出，当前推进城镇化，关键是要让农民从农村“走得出去”，在城市“安得下来”。
1. 农民工城镇住房现状及相关政策
1.1农民工城镇住房现状
目前，城市“农民工”的住房来源主要有以下五种①。（1）集体宿舍，这类住房主要集中在各城区的工业园区内或部分大企业中，供应主体主要是园区政府和用人单位，提供的住房基本上是4人以上1间的单身宿舍；（2）建筑工地工棚，这类住房供应是建筑开发企业根据国家规定为建筑工人提供的临时简易工棚；（3）近郊农民租赁住房，此类住房的供应主体为近郊农民；（4）普通租赁住房，这类住房属于个人所有权住房的出租，一般通过中介市场直接获取。（5）市场商品住房供应，通过购买行为可以从市场直接获得。上述五类供应方式中除（5）供大于求以外，其他四类特别是前两类都是供不应求。
另据建设部门估计，租房比例约占60%，用人单位提供住宿条件的占30%，自购房的不足5%，以投亲靠友及其他方式解决住房的占5%。
1.2有关农民工住房的政策及不足
1.2.1相关政策
农民工的住房问题已经引起中央政府的高度重视，2005年1月，国家建设部、财政部、中国人民银行发布了《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》规定，2007年又提出，依法将公积金制度的覆盖范围逐步扩大到部分有固定工作的农民工；2006年3月，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》公布，提出要多渠道改善农民工居住条件；2007年8月，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》再次明文提出，要多渠道改善农民工居住条件；2007年建设部等5部委下发了《关于改善农民工居住条件的指导意见》，文件要求“各地要将长期在城市就业与生活的农民工居住问题，纳入城市住房建设规划”。
1.2.2存在的问题
户籍依然是农民工享受保障性住房最大门槛。首先，尽管政策要求将农民工纳入到保障性住房的涵盖范围，但是，户籍依然是很多地方规定的享受保障性住房的一个根本条件，农民工一般被排除在保障性住房涵盖范围之外；其次，农民工还不具备通过公积金方式解决居住问题的条件。
缺乏专门针对农民工住房的法规。迄今为止，有关农民工居住问题的规定多散见于各类文件中，尚未出台关于农民工居住的专门政策或是法规。
至于被大家广泛提及的廉租房，因为他不能从根本上解决农民工在城镇的长期居住问题，因而，不能保证农民工的进城定居，也不能解决城乡两头都占用土地的问题。
2. 解决农民工城镇住房问题的意义
2.1有助于城镇化稳步提升，促进我国经济持续健康发展
由于不能实现城镇定居，很多被计入城镇人口的农民工并未真正的实现城镇化，也正是基于城镇长期住房的原因，我国城镇化人口基本是集中在一定的年龄区间，进入这个区间则进城务工，超出这个区间则会重新返乡务农，由自己子女继续自己的进城务工生涯，并接替父辈成为流动的城镇化人口。因此，如果不采取措施，或许我国的城镇化就会提前进入一个稳定阶段（不会像是某些专家预计的70%，也许会远低于这个水平）。前面所述的外出农民工数量逐步下降，在一定程度也说明流动人口群大小取决于流动年龄人口群。存在“超龄退出、适龄加入”的循环规律。
从城镇化与我国经济发展的关系，城镇化是实现我国经济持续、快速增长的持久动力，也是扩大内需的必然选择②。解决了当前农民工的城镇化问题，就会城镇经济社会发展带来巨大的活力，也会为后续的城镇化问题的解决提供经验和经济保障。
2.2有助于解决农民工城乡两头占地问题
很多农民外已在城镇居住、工作多年，然而，由于长期稳定住所和户籍问题，他们依然保留着农村户口，继续在农村新建、改建着农村的住宅，尽管可能很少居住。据初步调查③，我国东部和中部许多村落的房屋空置率在20％左右，有的村落在30％以上，有的房屋只有老人在看守。保守估计，农村房屋的空置数量也在四五千万，这样就使本已稀缺的土地资源形成一个巨大的浪费。随着土地城镇化的速度日益威胁耕地保护红线，解决农民工两头占地问题更显迫切。
在天津举行的城乡建设用地增减挂钩会议上，国土资源部规划司司长董祚继说，“1996～2008年，全国农村人口减少了1.29亿，农村居民点用地反而增加了112万亩，城进乡难退，成为我们不得不面对的尴尬现实。”事实上，造成这种尴尬现实的根本原因就在于目前这种“流动的城镇化”，把农民工计入了城镇人口，但这些农民工却是事实上的农村人口，因为户籍和城镇长期稳定住房的原因，只能继续扮演身兼准城镇人口又是农村住民的“两栖身份”，以至于造成减人不减地，也不能减地的尴尬现实。
2.3减少由于农民工流动带来的负效应
农民工的流动不仅仅是增加了GDP，还带来了难以估量的负效应，增加了铁路、公路等交通压力、影响了子女教育、计划生育、公共卫生、社会治安等等。以鐵路为例，在春运等重大节假日期间，交通运输部门和相关政府职能机构也付出了巨大的社会成本，但是，缘于巨大的人流压力，各色问题层出不穷，社会各界怨声载道。究其原因，大量的农民工无法在城市驻留、许多农民工的家人和子女也无法与农民工在打工城市一同居住，或许是这些问题背后的深层原因。
2.4有利于农民财富积累，促进“三农”问题解决
从住房更新频率看，城镇居民住房的房本有效期为70年，即便在有效期内遭遇拆迁等不可预见的事件，一般居民也能不需大额的额外支出即可享有新的住房，也就是在70年内基本不会为购置新房投入。农村则是另一种景象，一代人盖三次房、甚至是更多次房的现象极为常见，且大部分是基于子女另立锅头或者攀比，每次盖房上万元甚至几万元的投资，对于人均纯收入5000元左右的农民来说，至少是几年的收入，财富如何积累？“三农”问题如何解决？因此，必须通过政策创新，引导农民工到城市或小城镇居住，形成财富的积累，促进三农问题解决。
3. 解决农民工城镇住房问题的几点建议
胡锦涛总书记指出“城镇化是经济社会发展的必然趋势，也是工业化、现代化的重要标志”。解决好进城农民工的定居问题是实现我国城镇化健康发展的关键性问题，在农民工集聚区充分利用农民宅基地发展出租屋是解决进城農民工居住问题的一个有效途径，也可以提高土地集约化利用程度，有效增加本地农民收入。
3.1正面看待农民出租屋对解决城市住房问题的作用
农民自建楼从严格意义上来说，都是违章建筑，但却有效解决了大量进城务工农民的居住问题。当城市发展和人口集聚带来农民自建楼的兴起时，每栋出租屋都要面临其他出租屋的竞争，这种竞争关系驱使出租屋主不断改善出租屋内部条件，改善了农民工的居住条件。缺乏有效管理是公共廉租房所面临的主要问题，然而在农民自建出租屋内，这个问题却得到有效解决，出租屋内部管理井然有序，从价格上来说，也并不比廉租房高太多。当前农民工已经成为城市人口有机组成部分，农民工在就业地长期居住的趋势业已呈现，农民出租屋已经是城市住房事实上的补充，关键在于政府如何去面对这一现实。可以说，正是农民出租屋的存在使中国城市发展避免了“贫民窟”的出现。
3.2将农民出租屋统一纳入城市规划
一旦将农民出租屋纳入城市规划中，实现城市基础设施向农民出租屋延伸，农民出租屋发展中存在的诸如水、电、供暖等方面问题将会迎刃而解，也体现了“以人为本”科学发展观的基本要求。将农民出租屋纳入城市规划中，还可以在一定程度上减缓人口增长对环境带来的压力。比如，将供水纳入市政，可以解决完全依赖自取地下水造成对地下水资源的不合理利用；将出租屋纳入供暖市政规划体系，可以改变以出租屋为单位的分散取暖方式给环境带来的巨大压力。通过将农民出租屋纳入城市规划对相应问题的解决，也体现了全面协调可持续的基本要求。一旦将农民出租屋纳入城市规划中，本地农民改变建造简易住房获取拆迁补偿的预期，将更有利于出租屋的长期发展。
3.3要允许本地农民按统一规划和标准在自家宅基地上自建出租屋，并做好相关服务。
首先，政府不要限制农民利用自有宅基地发展出租屋，关键是要做好相应规划，规范建筑质量和安全。要允许当地农民按政府统一规划要求在自己的宅基地上建设出租屋，并允许其将出租屋用于出租或者从事相关服务业。对在城市有稳定住所、稳定收入来源的业主可以允许其出售。其次，要切实解决好农民住房改善中的金融服务问题。
3.4政府要为农民出租屋发展做好基础设施和公共服务工作
首先，要做好基础设施建设。在流动人口集聚的城乡结合部和“城中村”，政府可以尝试在不改变产权关系前提下，加大对上下水、供电、供气、供暖、道路、污水处理、垃圾处理、通信、网络等基础设施建设的投入力度，改善流动人口居住的基本条件。做好流动人口集聚区与主城区道路联络线建设。其次，要改善公共服务网点布局。要在做好相关社会公共服务网点的布局，加大对文化、教育、医疗卫生等公共服务网点体系建设投入，完善社会服务网点，确保农民工病有所医，解决好农民工子女上学问题，为农民工提供必要的娱乐文化休闲场所等。
3.5建议搞好农民工出租屋试点
农民出租屋是解决进城农民工居住的一项有效探索，事关我国城镇化健康发展。当前在一些地区已经进行了有益的探索，由于未纳入政府规划，也造成一些问题，但并非不可解决。可以通过试点方式逐步将农民出租屋纳入规划中，不断探索解决方式。建议结合国家主体功能区规划，在已经形成城市群的京津塘、珠三角、长三角等区域及具备形成城市群区域的中心大城市郊区选择部分农民工密集的小城镇进行相关试点，深入探索，总结经验，不断完善，逐步规范。
注释：
①李晶 “农民工”住房问题及市民化发展趋势下的住房政策调研[J] 《现代经济探讨》 2008（9）58～61
②贺建林 李慢 城镇化扩大内需的机理分析[J] 理论与改革 2009（5） 79～81
③党国英 让农民工在城市里住下来 《南方都市报》2004-11-04
作者简介：孙庆莉（1978年10月—），女，黑龙江省大庆市人，管理学博士，哈尔滨商业大学管理学院讲师。
（作者单位：哈尔滨商业大学管理学院）