摘要：由外事接待转轨而来旅游业对国民经济的带动性越来越强，在国民经济中所占比重也越来越大，近年来多部委联合发文现象更是常见。但由于旅游资源的地域性，各利益既得者在考虑自身利益最大化的前提下，缺乏全局观念，反映出我国现行的旅游管理体制“诸侯割据”、政出多门的弊端。本文通过江西省旅发委主办的旅游高级研修班平台，针对旅游局改旅发委、旅游局等旅游管理部门在政府中地位和权限与其对国民经济突出贡献率不匹配问题，以及在政府决策过程中旅游相关管理部门的影响力和话语权始终未能得到其应有权重等现状，对各地区旅发委、旅游局等高级管理人才的成员进行问卷调查，提出应提升旅游管理机构的地位与权威，建立各部门联合协作的横向协调机制，实行“依法治旅”等建议，以望促进旅游行政管理体制的改革向更合理的方向进行。
关键词：旅游；行政管理体制；旅发委；改革
文章编号：1004-7026（2015）08-0119-02中国图书分类号：C931文献标志码：A
1我国现行的旅游管理体制分析
旅游行政管理体制是我国行政管理体制的重要组成部门，旅游行政管理部门是我国各级政府管理旅游行业的行政机关，实行国家、省市、县四级垂直管理体系。在目前我国现行的旅游管理体制下，我国旅游景区的管理部门有十几个之多。例如，国家旅游局分管国家优秀旅游城市、国家A级景区；文物局分管国家重点文物保护单位；林业局分管国家森林公园和国家湿地公园；环保部分管自然保护区；建设部分管国家风景名胜区、城市湿地公园、国家历史文化名城；国土资源部分管国家地质公园和国家矿山公园；文化局分管政府系列博物馆；宗教局分管汉传佛教寺院；中宣部分管爱国主义教育示范基地等。
2014年11月3日，在由七部委联合发布的《关于实施乡村旅游富民工程推进旅游扶贫工作的通知》中指出，旅游扶贫富民工作实行中央统筹、地方落实的管理体制。七部委联合发文，足可见国家对旅游行业关注达到空前程度。的确，近年来国家对旅游事业发展的关注越来越多，但此文件从侧面也反映出我国现行的旅游管理体制的弊端之一：“诸侯割据”、政出多门。
2旅游体制改革的必然性
国内学者在研究我国现行旅游管理体制存在的问题中指出，旅游开发在国家、地方、部门等不同系统中进行是由于旅游资源的地域性造成；各利益既得者在考虑自身利益最大化的前提下，缺乏全局观念，导致旅游开发的多头建设、各自为政。甚至在地方，某些市县的旅游管理机构依旧是1999年省级机构改革前的事业单位编制，这使得它们在现实中承担的职责远大于它们所拥有的权利，超出其职能范围；旅游局和风景区管委会合署办公的情况也普遍存在。现行旅游行政体制的职能弱化现状，究其根源，权责不对称是病因所在。从纵向来看，我国具有较为健全的从中央到地方的旅游行政管理体系；从横向来看，我国各级城市旅游行政机构政府主导力过强，管理范围狭小，缺乏灵活的管理方式，市场机制不能得到有效发挥。旅游业管理的主体是旅游行政组织，如国家旅游局、省旅游局市县旅游局等，它们都是非社会化、非市场化的组织，难以从经济的角度来衡量，使得旅游管理主体缺乏严格的成本-效益标准，在现实中造成旅游产品和旅游服务供给的低效，即旅游行政组织低效率。同时，相关旅游信息的不完全性、不充分性及旅游监督机制的弱化也亟待解决。
3旅游行政体制改革的影响因素
在旅游体制变革中，强制性制度变迁将逐渐被诱致性制度变迁所取代。当今旅游业的迅速变化和发展要求旅游公共组织不断的做出调整和改革，而改革能否顺利进行很大程度上取决于改革动力与阻力的相互博弈的结果。
动力因素大体归纳起来主要包括以下几个：第一，环境因素。旅游行政组织作为政府公共部门的重要组成部分，无论是一般社会环境的改变还是具体的旅游工作环境的改变，也会在不同程度上直接或间接的推动旅游行政组织功能和结构的变革。第二，技术因素。当代科学技术日新月异，尤其是网络技术的广泛、普及和应用，在新的技术支撑下出现的媒体新业态，在原有的旅游官方网站、旅游服务热线后，又涌现旅游官方微博、微信公众号、旅游APP、相关旅游点评网站等，促使旅游行政组织在技术上、形式上、理念上进行革新，为社会和公众提供所需要的旅游产品和旅游公共服务。第三，专家因素。旅游业有关专家、学者凭借其渊博的专业知识和对旅游行业独到的见解，在理论上推动旅游行政体制改革，增强旅游行政体制改革理论分析和论证的权威性和前瞻性，发挥其在改革中的智囊作用，是一种特殊动力。
旅游行政体制改革的阻力来自以下方面：第一，利益调整的阻力。就旅游景区的行政管理来讲，要归拢建设、林业、森林、文化、文物、环保、宗教等部门其对旅游景区的行政管辖权，困难丛丛。虽然有些地区成立旅游产业发展领导小组统筹发展，但没有形成稳定、可操作的机制，统筹协调效果并不理想，多为一纸文件。第二、组织惰性。旅游行政组织的公共性，使其在社会职能上具有不可替代性，其垄断性使旅游行政管理组织趋于僵化、保守和墨守成规。第三，改革的不确定性及偏差。改革往往带有一定的不确定性和风险性，当民众对旅游行政体制改革的目的、风险和前景认识的不同，容易导致民众甚至由于理解不清或理解混乱而进行抵制、干扰变革。
4旅游行政管理体制改革的对策及建议
旅游产业对国民经济的带动性强，在国民经济中所占比重也越来越大，但旅游管理部门在政府中的地位和权限与旅游业国民经济的贡献率不匹配的现状却尤为突出，旅游管理部门的影响力和话语权在政府决策过程中，始终未能得到其应有的权重。
首先，应提升旅游管理机构的地位与权威。旅游行政管理部门作为具有综合性的部门，应提升其作为综合部门所应有的地位和权威。尤其是那些旅游资源丰富、区位优势突出、旅游业发展迅速、急需加强旅游行政监管的地区，要将旅游管理机构纳入到政府组成部门中，名正言顺地建立并维持旅游行政机构的管理地位和权威，使旅游行政管理部门“有位”、“有为”、“有威”。目前，为逐步推动并实现工作机制的转变，强化产业促进、资源统筹、协调发展和服务监管等工作，我国一些旅游业较发达的省、直辖市如海南（2009年05月28日）、北京（2011年）、广西（2014年3月31日）、云南等省旅游部门都将旅游局转变升级为旅游发展委员会，作为省政府直属机构，并列入政府组成部分；甚至在某些旅游资源丰富、优势突出的市县如海南的三亚、河南的洛阳、云南的昆明、贵州的遵义、山东的丹东也都成立了旅游发展委员会。为优化旅游环境，加快旅游强省建设，2014年2月26日江西省旅游局升格为旅游发展委员会，增强其综合协调职。随后，为与省政府机构改革相衔接，江西萍乡（2014年12月2日）、景德镇（2014年12月6日）等市也将市旅游局升格为市旅游发展委员会，列入市政府工作部门。
其次，建立各部门联合协作的横向协调机制。旅游业的综合性决定了旅游行政管理部门不可能完全独立运作，许多工作旅游管理部门难以独立开展，必须联合相关政府部门共同完成。建议在未形成法定的横向协调部门前，对旅游业尚处于幼龄期、旅游行政气候不成熟，还不能完全独立行使旅游行政职能的地区，建议保留旅游局，由分管旅游部门的政府主要官员担任组长成立一个类似“旅游发展领导小组”的非常设机构，协调资源配置、统筹旅游发展，处理好旅游行政管理机构与政府其它部门的“公务协作关系”，明确权责关系，避免各自为政的现象出现；对于旅游行政气候较为成熟、旅游管理机构拥有较为完备的独立运行能力的地区，建议升格“旅游局”为“旅游发展委员会”，强化旅游部门在旅游业中的资源配置、引导调控、行政服务等职能，更好的发挥旅游综合协调能力。
再者，实行“依法治旅”。我国近年来也陆续出台了众多旅游行业的法律法规，实性依法行政、依法治旅。在中央，国务院陆续出台《导游人员管理条例》、《中国旅游饭店行业规范》《旅行社管理条例》及2013年10月1日开始实施的《中户人民共和国旅游法》；在地方，各省级地方政府也相继出台了大量相关的地方旅游管理条例。但与外国相比，我国的相关旅游法律体系也尚不健全。现行旅游法律规范缺乏足够的权威，某些法规内容不甚详细、操作不便，与旅游行政管理相应的一系列配套政策、法律规范、奖惩措施跟上，旅游业在国民经济中的地位不能法定化等现状，导致旅游行政管理机构形成既无“权力”又无“法力”的尴尬局面。因此，建立健全我国旅游法律体系也迫在眉睫。
结束语
目前旅游行政管理体系改革处于一个深水区。虽然旅游行政体制改革的趋势势不可挡，但不得不承认我国的旅游行政体系仍是一个不成熟的机制，存在众多不可忽视的问题。从宏观上讲，旅游行政管理部门权威不足，旅游宏观调控法力。从微观上看，旅游行业管理的范围、旅游管理职能的划分等长期以来有争议的问题得不到解决；机构、部门各自为政的传统习惯难以改变，局部利益和部门保护主义严重，使旅游业难以实行统一管理。虽然近年来成立了“旅游发展领导小组”“旅游发展委员会”等非常设机构和部门，增强了旅游行政部门的综合协调能力，但根据我们访谈及问卷调查发现，许多地区旅游局改旅发委很大程度上是“换汤不换药”。因此，我们需要的不仅仅是旅游行政部门结构上的升级和态度上的转变，更需要的是旅游行政部门在实际工作中职能和机制上的务实与高效，而不是束之高阁的一纸公文或“换汤不换药”的保持原有的行政组织结构和工作模式。
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